(Bogotá D.C., 12 de julio de 2012)
Ref.: Radicado 100208221-019 del 10/04/2012 y 534 del
12/04/2012
Tema: Aduanas
Descriptores: Sistemas Especiales de Importación .-
Exportación
Fuentes formales: Decreto Ley 444 de 1967, artículos 172,
173, 174, 179 Decreto Ley 688 de 1967, artículo 16
Ley 6 de 1971; Ley 7 de 1991
Doctora
CLAUDIA MARÍA GAVIRIA
Directora de Gestión de Aduanas
Presente
Cordial saludo Dra. Claudia María
De manera atenta me permito presentar el estudio sobre la
viabilidad de eliminar los Sistemas Especiales de Importación-Exportación a
través de la expedición de un Decreto en desarrollo de las leyes marco de
aduanas y de comercio exterior.
Los Sistemas Especiales de Importación-Exportación fueron
creados por el Decreto Ley 444 de 1967 expedido en desarrollo de las facultades
extraordinarias concedidas por la Ley 6 de 1967. La Sección II del Capítulo X
del mencionado decreto señaló:
"ARTICULO 172. Las personas naturales o jurídicas que
tengan el carácter de empresarios productores o de empresas exportadoras podrán
celebrar con el Gobierno contratos para introducir exentos de depósito previo,
de licencia y de derechos consulares y aduaneros, las materias primas y los
demás insumos que hayan de utilizarse en la producción de artículos
exclusivamente destinados a su venta en el extranjero. (…)
ARTICULO 173. <Artículo modificado por el artículo 16 del
Decreto Ley 688 de 1967. El nuevo texto es el siguiente:> Los contratos a
que se refiere el artículo anterior podrán también celebrarse en los siguientes
casos:
a). Con empresarios productores que se propongan importar
materias primas u otros insumos para elaborar artículos que aunque no estén
destinados directamente a los mercados externos, vayan a ser utilizados en su
totalidad por terceras empresas para producir bienes de exportación. En este
caso los contratos deberán ser suscritos conjuntamente por el empresario que
proyecta la importación y por el tercero o terceros que fabricarán los
artículos exportables. Unos y otros serán solidariamente responsables del
cumplimiento de las obligaciones que en dichos contratos se establezcan;
b). Cuando
se trate de la producción de artículos que si se importaran estarían exentos
del pago de derechos de aduana, aunque la exportación de ellos sea solo
parcial. En este caso la Superintendencia de Comercio Exterior deberá comprobar
que las materias primas y los insumos importados se emplearon totalmente en la
fabricación de dichos artículos y fijará los porcentajes
mínimos que deben ser exportados, y
c). Para
la importación de maquinaria y equipos destinados a la instalación o ensanche
de empresas cuando los aumentos de producción se destinen en su totalidad a la
exportación, previo el otorgamiento de una garantía satisfactoria de que dichos
equipos se utilizarán en la producción de bienes para la exportación por un
período no inferior al que se considera normal para la depreciación del 90 por
ciento del valor del equipo".
ARTICULO 174. Cuando se obtenga financiación externa para el
montaje o ensanche de empresas productoras de Artículos exportables, podrán
celebrase contratos con la Superintendencia de Comercio Exterior en los cuales
se estipule:
a). La
importación de los bienes de capital respectivos sin sujeción a licencia
previa.
b). El
servicio de la deuda externa con el producto de las exportaciones, según el
procedimiento establecido en el inciso 2o. del Artículo 54 y
c). La
financiación externa de la importación de materias primas y otros insumos
externos bajo las condiciones que prevé el Artículo 172. (...)
ARTICULO 179. Quien exporte con el lleno de los requisitos
legales, productos nacionales en cuya manufactura se hubieren incorporado
partes o materias primas importadas, que hayan cubierto impuestos de aduana,
tendrá derecho a que se le otorgue licencia para importar, libre de tales
gravámenes y de depósito previo, una cantidad igual de aquellas partes o
materias.
Este derecho conferido por el presente Artículo deberá ser
ejercitado dentro del término de un año, contado a partir de la fecha de la
respectiva exportación, y podrá ser cedido por el exportador al fabricante de
los productos".
Con la reforma constitucional de 1968 las competencias para
regular el régimen de comercio exterior y el régimen de aduanas se
distribuyeron entre el Congreso de la República y el Presidente de la República
de la siguiente manera:
De acuerdo con el numeral 22 del artículo 76 de la
Constitución Política de 1886 correspondía al Congreso de la República:
"22. Dictar las normas generales a las cuales deba
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito
público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio
internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
A su vez, de conformidad con el artículo 120 numeral 22 de la
misma Carta correspondía al Presidente de la República:
"22. Organizar el crédito público, reconocer la deuda
nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio
exterior, y modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas, con sujeción a las reglas previstas en las
leyes a que se refiere el ordinal 22 del artículo 76."
Esta distribución de competencias se mantuvo en la
Constitución Política de 1991 de la siguiente manera:
De conformidad con el numeral 19 del artículo 150, corresponde
al Congreso de la República:
"19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los
siguientes efectos:
(...)
b) Regular
el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en
concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta
Directiva del Banco de la República;
c) Modificar,
por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas; (...) "
En igual sentido, atendiendo la previsión contenida en el
numeral 25 del artículo 189, corresponde al Presidente de la República:
"25. Organizar el Crédito Público; reconocer la deuda
nacional y arreglar su servicio; modificar los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas; regular el comercio
exterior; y ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la
ley."
En relación con la distribución de competencias que trajo la
reforma constitucional de 1968, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corte
Constitucional al señalar:
I) Sentencia de la Corte Constitucional C-781 de 2001:
"5. La reforma constitucional de 1968 modificó la estructura tradicional
de reparto de competencias entre el legislativo y el ejecutivo. En el Acto
Legislativo No. 1 de ese año se estableció una distribución concurrente de
competencias entre el Congreso y el Gobierno para la regulación de determinadas
materias económicas, en las cuales, hasta entonces, existía la distribución
clásica de funciones entre las dos ramas del poder público, es decir la
regulación de las materias económicas, de un lado, por el Congreso a través de
leyes ordinarias y su desarrollo por el Gobierno a través de decretos
reglamentarios o, de otro lado, a través del otorgamiento de facultades
extraordinarias al Presidente de la República para que expidiera la regulación
económica por medio de decretos con fuerza material de ley. El régimen de
cambios internacionales hizo parte de las materias objeto de la nueva modalidad
de regulación.
La decisión del constituyente en 1968 fue la de otorgar
capacidad normativa al Gobierno en materias económicas, con la consecuente
reducción de la competencia del Congreso en estos campos. La finalidad de la
reforma fue la de establecer mecanismos más eficientes para enfrentar los retos
impuestos por la realidad económica, dinámica y cambiante, los cuales exigen
decisiones oportunas, sin necesidad de recurrir al trámite legislativo que
incluye la elaboración, presentación, reparto, discusión, aprobación, sanción y
publicación de la ley. Como argumento a favor de la reforma se expuso también
la eventual inconveniencia de la publicidad de las materias debatidas en las
Cámaras, la especialidad temática y la complejidad de los asuntos objeto de
regulación, lo cual explicaba la frecuente delegación legislativa en el
Gobierno para regular los asuntos económicos". Corte Constitucional
Sentencia C-781/01. (Énfasis añadido)
II) Sentencia de la Corte Constitucional C-1111 de 2000 :
"En efecto, la facultad estatal de regulación
criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse
el Gobierno cuando cumpla la gestión a él encomendada; otro, precisamente a
cargo del Ejecutivo, en el cual se establecen con carácter mucho más específico
y concreto las medidas aplicables a cada uno de los rubros genéricamente
previstos por el legislador, lo que implica una considerable ampliación de la
potestad reglamentaria". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-428 del 4 de septiembre de 1997. Ms. Ps. Drs.: José Gregorio Hernández
Galindo, Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa).
"Como mediante la ley marco se establecen apenas las
directrices, posteriormente desarrolladas por el Gobierno a través de decretos
administrativos, el Congreso no puede, al dictar una ley en las materias
dichas, vaciar de contenido la atribución que la Constitución confía al
Presidente de la República y, por tanto, le está vedado establecer ella misma y
de modo absoluto todos los elementos de la regulación.
En efecto, lo propio del sistema constitucional en cuanto al
reparto de competencias en los asuntos previstos por el artículo 150, numeral
19, de la Constitución, es la existencia de una normatividad compartida entre
los órganos legislativo y ejecutivo, de tal modo que en su primera fase se
establezcan reglas o pautas caracterizadas por su amplitud y con una menor
mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la segunda, dentro de tales
orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas que gobiernen, según las
circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad, la respectiva materia.
Si el Congreso, en tales temas, deja de lado su función
rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas que debería
plasmar el Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que no quede
para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse ocupado ya
por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio -el del Presidente
de la República- y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150, numeral 19, de
la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos, que se
orienta a la realización de los fines de aquél. Además, al dejar el campo de
fijación de pautas generales para ingresar en forma total en el de su
desarrollo específico, el Congreso infringe la prohibición contemplada en el
artículo. 136, numeral 1, de la Constitución
Política: "Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos
de competencia privativa de otras autoridades". (Énfasis añadido)
En desarrollo de las facultades Constitucionales que se
citaron, el Congreso de la República expidió la Ley 6 de 1971, Ley Marco de
Aduanas y la Ley 7 de 1991, Ley Marco de Comercio Exterior.
La Ley 6 de 1971, prescribe de manera expresa en el literal
d) del artículo 1 que la modificación del arancel de aduanas debe efectuarse
atendiendo el siguiente principio:
"d). Restricción o derogatoria de exenciones de derechos
arancelarios de importación, cuando sean incompatibles con la protección que
debe otorgarse a la producción y al trabajo nacionales."
Por su parte la Ley 7 de 1991, al establecer los principios
que deben orientar el régimen de comercio señaló en el artículo 4: "Sin
perjuicio de lo establecido en el Capítulo X, Sección Segunda del Decreto 444
de 1967 y el artículo 12 de la Ley 48 de 1983, o de las normas que los
sustituyan, el Gobierno Nacional podrá establecer sistemas especiales de
importación-exportación, en los cuales se autorice la exención o devolución de
los derechos de importación de materias primas, insumos, servicios, maquinaria,
equipo, repuestos y tecnología destinados a la producción de bienes,
tecnología y servicios que sean exportados y en todo caso, a
estimular un valor agregado nacional a los bienes que se importen con destino a
incrementar las exportaciones.
Así mismo, el Gobierno Nacional podrá establecer sistemas
especiales que incluyan el pago diferido o aun el otorgamiento de crédito
fiscal para la cancelación de tales derechos de importación y otros
gravámenes."
Al efectuar el estudio de constitucionalidad de la Ley 6 de
1971 y específicamente sobre el principio contenido en el literal d) del artículo
1, la Corte Constitucional en Sentencia C-1111 de 2000 expresó:
" d) La restricción o derogación de exenciones de
derechos arancelarios de importación cuando sean incompatibles con la
protección que debe otorgarse a la producción y al trabajo nacionales.
Considera la Corte que en este canon se fijan objetivos de
carácter general que debe seguir el Presidente de la República al desarrollar
la Ley en referencia, y que en modo alguno aquéllos riñen con los preceptos
superiores, por lo que no se encuentra ningún vicio por el indicado aspecto.
En cuanto se refiere a la facultad de restringir o derogar
las exenciones, debe esta Corporación reiterar lo dicho en Sentencia C-510 del
3 de septiembre de 1992, ya citada, según la cual el arancel puede cumplir dos
funciones diferentes: una de carácter fiscal y otra que obedece a razones de
política comercial. Se aseveró en dicha providencia que la Ley 6 de 1971
correspondía a la segunda función, motivo por el cual no comporta el vicio de
inconstitucionalidad alegado por el demandante. Al respecto, se reitera:
"La naturaleza excepcional de las leyes marco - según la
regla general en las materias de competencia del Congreso la extensión o
densidad normativas, son asuntos librados a su soberana discreción -, unidos a
una atenta consideración del nuevo texto del artículo 150-19-c, explicados a la
luz de los debates y ponencias que condicionaron la competencia del Gobierno a
la existencia de razones de política comercial, obligan definitivamente a
excluir la posibilidad de que a través de los decretos que desarrollen la ley
marco respectiva se puedan alcanzar finalidades de orden fiscal reivindicadas
en favor del Congreso en virtud de la mencionada restricción. Si a través del
arancel de aduanas, ya se trate de su establecimiento o modificación, se busca
de manera primera y principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para
el Estado, ello sólo se podrá hacer por ley y en ejercicio de la competencia
tributaria del Congreso (CP artículo 150-12). La ley marco en esta materia debe
necesariamente circunscribirse a dictar las normas generales, y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
modificar no regular originariamente dado que el presupuesto de la facultad de
"modificación" es su previo establecimiento legal - por razones de
política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes
al régimen de aduanas. Correlativamente, el ámbito del decreto se mueve en el
marco del régimen de aduanas - de origen legal - para cuya modificación queda
habilitado el Gobierno siempre que sea necesario hacerlo por razones de
política comercial.
En el fundamento 4 se trataron los caracteres propios del
arancel de aduanas. El primero, de naturaleza fiscal contribuye a darle la
connotación de instrumento de recaudo de ingresos para el país, importante en
el pasado de las finanzas públicas nacionales. El segundo, que explica mejor su
actual utilización, de naturaleza económica, le confiere un decisivo papel en
la protección de la producción nacional, el manejo de la oferta y demanda de
bienes, la estabilidad y el desarrollo económico.
La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de
los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la modificación del régimen
de los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, cuando
utiliza la expresión ,"por razones de política comercial" está
limitando el campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos del
arancel de aduanas y está consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de
manera principal o preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan
objetivos de esta estirpe. A este respecto la Ley 6a de 1971, ilustra correctamente el sentido y alcance que puede
tener la competencia que se ofrece al Gobierno en desarrollo de la ley marco.
La citada ley luego de fijar las normas generales conforme a las cuales el
Gobierno puede actualizar la nomenclatura, reestructurar los desdoblamientos de
las posiciones de la misma, adecuar los procedimientos de valoración de las
mercancías, restringir o derogar exenciones de derechos, advierte que las
variaciones de la tarifa, tendrán los siguientes objetivos: (...)"
De las disposiciones constitucionales citadas y de la
reiterada jurisprudencia a la cual se ha hecho referencia, podemos inferir
válidamente:
• Los sistemas Especiales de Importación-Exportación creados
por el Decreto Ley 444 de 1967 contemplan la creación de exenciones
arancelarias que tiene como fin la importación de materias primas, insumos y
bienes de capital destinados a la producción de bienes de exportación. Es de
anotar que con la expedición del Decreto 1811 del 3 de junio de 2004, el
Ministerio de Comercio Industria y Turismo determinó que solo podrían aprobarse
solicitudes de nuevos programas o modificaciones a los programas vigentes de
bienes de capital y repuestos contemplados en el artículo 173 literal c) del
Decreto-ley 444 de 1967, hasta el. 31 de diciembre de 2004. Norma que se
expidió atendiendo la decisión del 8 de Diciembre de 2003 del Comité de
Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial del Comercio
(G/SCM/94/Add.1)
De conformidad con las competencias constitucionales
otorgadas al Presidente de la República y atendiendo los principios que fueron
consignados en las Leyes Marco de Aduanas y Marco de Comercio exterior, la
eliminación de exenciones arancelarias puede efectuarse por razones de política
comercial y siempre y cuando se busque con la medida proteger la producción
nacional o el trabajo nacional.
La eliminación de las exenciones de las cuales gozan los
Sistemas Especiales de Importación-Exportación no puede efectuarse para
incrementar el recaudo tributario del Estado Colombiano.
Atentamente,
LEONOR EUGENIA RUIZ DÉ VILLALOBOS
Subdirectora de Gestión Normativa y Doctrina (A)
